论《反洗钱法》施行后基层金融机构反洗钱工作的难点和法律建议
目录
一、反洗钱概念
二、基础金融机构在反洗钱工作中遇到的难题
三、基层金融机构反洗钱尚需完善的法律建议
摘 要：我国新颁布的《中华人民共和国反洗钱法》中详细规定了金融机构在反洗钱工作中的定位和权责。但是，从实践层面来看，我国商业银行尤其是基层金融机构在反洗钱工作中仍存在许多问题。本文将重点分析基层金融机构反洗钱工作中遇到的难点,并提出相应的法律建议。
关键词：基础金融机构 反洗钱 难点 法律建议
洗钱犯罪已经成为当今国际社会面临的一大公害。从1988 年洗钱概念在联合国法律条文中正式提出，洗钱与反洗钱的拉锯之战一刻也没有停止过，由于长期反洗钱制裁措施和相关法律的缺失，使得我国成为洗钱犯罪的“重灾区”。2006 年 10 月 31 日，十届全国人大常委会第二十四次会议表决通过了《中华人民共和国反洗钱法》（以下简称《反洗钱法》）。此次《反洗钱法》的颁布可以说是一场治理洗钱活动的“及时雨”，但我们也应该清醒的认识到，单单一部法律并不能成为肃清我国洗钱活动的“灵丹妙药”。《反洗钱法》颁布后，我国基层金融机构在宣传贯彻新法上采取哪些举措？基层行的领导和工作人员对新法又有哪些认识？基层行在开展反洗钱工作中主要遇到哪些难题？带着这些疑问，笔者也走访了一些基层商业银行了解情况（文中举例的 C 市是北方某省的一个地级市），发现基层金融机构贯彻执行《反洗钱法》的情况不容乐观，本文仅就基层金融机构反洗钱工作中的难题进行分析，并提出相应的法律建议。
一、反洗钱概念
关于“洗钱”的概念，目前在不同国际组织的有关公约中、不同国家或地区的法律中有不同的表述：（1）《联合国禁毒公约》第 3 条第 1 款（b）规定：“明知财产得自按本款（a）项确定的任何犯罪或参与此种犯罪的行为，为了隐瞒或掩饰该财产的非法来源，或为了协助任何涉及此种犯罪的人逃避其行为的法律后果而转换或转让该财产。”（2）巴塞尔银行监管委员会将“洗钱”定义为：“银行和其他金融机构可能会在无意之中被犯罪分子所利用，充当犯罪活动所形成的资金转移或存款的中介。犯罪分子及其同伙利用金融系统将资金用于各账户之间的支付或转移，隐藏资金的来源和所有权，以及通过保险箱业务储存银行券。这些活动通常称之为洗钱。”（3）美国 1986 年《洗钱控制法》将“洗钱”定义为：“洗钱就是掩盖犯罪收益，把犯罪收益转变为表面合法的资金形式，使他们能够得到自由使用，不会由于犯罪行为的发现而被发现、追缴。”从以上各种对“洗钱”的定义我们可以看出，各国际立法和国内立法对“洗钱”的行为方式有的定义的很具体，有的很抽象，但是范围都很广。我国《反洗钱法》并没有对“洗钱”进行定义，而只对“反洗钱”进行定义。《反洗钱法》第2 条规定：本法所称反洗钱，是指为了预防通过各种方式掩饰、隐瞒毒品犯罪、黑社会性质的组织犯罪、恐怖活动犯罪、走私犯罪、贪污贿赂犯罪、破坏金融管理秩序犯罪、金融诈骗犯罪等犯罪所得及其收益的来源和性质的洗钱活动，依照本法规定采取相关措施的行为。可以看出，此定义也与《刑法修正案（六）》中扩大了的“洗钱罪”的“上游罪”规定一致。
二、基础金融机构在反洗钱工作中遇到的难题
1．基层行建立的反洗钱内控制度不健全、不完善2001 年 10 月 12 日，原中国银行开平支行行长许超凡、余振东、许国俊等人潜逃境外，震惊全国的金融系统特大案件“10•12”案浮出水面。[1]此案凸显了基层金融机构的反洗钱内部控制制度不健全和不成熟。众所周知，金融机构在反洗钱工作中的重要作用，而金融机构内部控制制度的建立和健全又是能否取得反洗钱最终胜利与否的关键。目前，基层金融机构大多都没有建立专门的反洗钱工作部门，不是附属就是挂靠在内部监察或者财务部门，人员配备上也是一人身兼数职；没有将反洗钱工作目标列入年终考核；虽然金融机构内部的监督检查人员会按期对下级分支机构进行监督核查，但检查的形式单一，检查手段落后，甚至有些基层金融机构对监督监察任务下达指标，做出每季度要开多少张罚单，罚款数额要达到多少钱的荒唐规定。2．基础行对《反洗钱法》的宣传力度不够，基础行工作职员反洗钱意识不高笔者走访了 C 市的某些基层金融机构查看并了解了《反洗钱法》颁布后的宣传实施情况。拿 C 市中国农业发展银行来看，在调查的农发行的中层以上领导认为“我们城市小，反洗钱工作离我们比较远”“主要还是像北京、上海这样的大城市才需要反洗钱”“我们反洗钱的工作形势没有那么紧迫”等等消极的想法竟然达到半数以上，在调查的基础行前台营业人员对于反洗钱工作的认识中“熟悉反洗钱的概念，在平时的工作中也有反洗钱意识”的不足 10%，“听说过反洗钱，但是在工作中往往没有反洗钱的意识”却占到 80%以上，甚至还有少数营业员“不知道什么是反洗钱”，实在令人叹息和惊讶。据我了解，C 市大部分的银行对于《反洗钱法》的宣传工作都是发个通知、挂个横幅了事，只有少数几个银行针对反洗钱法的颁布进行了内部职员培训，但培训的内容也非常简单和表面。笔者的此次调查虽然不够专业和全面，也不能以偏概全的武断说明全国基层行的反洗钱工作情况，但是“一管窥全豹”，此次简单的走访调查亦说明了我国基层金融机构对《反洗钱法》的宣传力度不够，基层行工作职员反洗钱法律意识不高等问题。3．基层行治理洗钱工作的设备和技术条件不先进最新的 FATF 报告指出，目前新兴的支付方式中，在线支付尤其令人担忧，因为该服务允许用户匿名开户，金融机构很难追踪使用者的个人信息。过去几年来，在 FATF 的 37个成员国中，几乎有 40%的国家有在线支付业务。[2]相反的，基层金融机构传统的反洗钱技术设备条件的落后性就更加凸显。还以 C 市为例，C 市基层金融机构基本上都是人工监控，这样无法对大量数据进行及时处理；同时，以人工为主的调查取证方式也无法对较多的可疑交易进行跟踪，寻找出交易轨迹。
三、基层金融机构反洗钱尚需完善的法律建议
1．加强基层金融机构反洗钱的内部控制制度基层金融机构应遵守相关法律、法规，完善内控制度并报央行备案，严防金融机关成为洗钱“方便之门”。[3]《反洗钱法》第 15 条明确规定了金融机构应该建立反洗钱内部控制制度：“金融机构应当依照本法规定建立健全反洗钱内部控制制度，金融机构的负责人应当对反洗钱内部控制制度的有效实施负责。金融机构应当设立反洗钱专门机构或者指定内设机构负责反洗钱工作。”要完善基层金融机构反洗钱内部控制制度，具体来说，首先基层金融机构要利用现有的力量和机构成立专门的反洗钱工作机构或者指定专人负责反洗钱工作，配备必要的管理人员和技术人员，在各关键部门设立反洗钱联络员。其次按照分级管理原则，对下级分支机构进行指导、监督、核查，采取现场和非现场等多种监督职能。再次各基层商业银行之间应密切配合，相互协作，同时把反洗钱工作纳入年终考核范围，常抓不懈。2．加大基层金融机构反洗钱的培训和宣传教育力度由于现代社会洗钱活动具有高智商性和隐蔽性，所以不会被金融机构轻易发现。因此，我国的金融机构尤其是基层行要取得反洗钱工作成效，在贯彻执行反洗钱法律法规的同时，还需要一大批熟悉法律、精通业务的从业人员。对此要求基层行必须加强对领导干部和普通员工的法制教育和思想道德教育，平时注意对员工进行反洗钱的法律法规和内部规章制度的培训，让一线员工熟悉反洗钱操作程序和应紧处理措施，确保所有员工熟悉相关法律和操作规程，懂得如何甄别异常资金，尤其侧重对一线临柜人员识别客户和可疑交易的教育培训。[4]3．进一步完善反洗钱法律法规，建立统一、高效的反洗钱法律体系纵观我国反洗钱立法框架，主要分为三个层次：第一层面即是全国人大及其常委会制定的法律，如《反洗钱法》、《刑法》有关于洗钱犯罪的条款；第二层面即是国务院颁布的有关行政法规，如《个人存款账户实名制规定》；第三层面即是承担反洗钱职责的行政管理部门制订的行政规章。中国人民银行作为中央银行，负有维护金融业的安全、稳健运行的职责。2003 年 1 月 3 日，中央银行发布了《金融机构反洗钱规定》、《人民币大额和可疑交易报告管理办法》、《金融机构大额和可疑外汇资金交易管理办法》三个反洗钱规章，规定了金融机构反洗钱工作的基本制度。[5]虽然现在已经颁布实施了《反洗钱法》，但是各个不同层面和效力的反洗钱立法还存在许多矛盾和冲突之处，《反洗钱法实施细则》还有待出台。相关的立法机关首先应对我国不同层面的反洗钱立法进行清理，把与《反洗钱法》规定不同或者冲突的立法或废止或修改。其次进一步完善与反洗钱配套的其他法律法规和规章制度，尽快制定《反洗钱法实施细则》以增强《反洗钱法》的可操作性。再次，《反洗钱法》出台后，中央银行要对金融外汇管理制度进行适当修改，使之更加适应反洗钱工作的需要。