第一章 相关概念及理论基础
一、基本概念的界定
（一）农业高质量发展
当前，由于“农业高质量发展”这一术语出现时间尚短，我国学术界对其概念和内涵研究成果较少，学者们常常基于常识理解和研究实际对其内涵或特征进行描述。
韩长赋认为农业高质量发展是一个动态变化的过程，农业高质量发展的目的是要从满足市场所需农产品数量转变为满足消费者日益升级的优质、绿色、多元等的消费需求。韩长赋指出，实现农业高质量发展要达到 6 个目标，一是产品质量要好，二是经济效益要高，三是生产效率要高，四是经营者素质要优，五是产品国际竞争力要强，六是农民的收入要高①。
孙江超认为由于不同国家的国情不同，导致各国发展农业现代化的路径多样，这就造就了农业高质量发展丰富的实践内涵。结合我国农业发展的具体国情，通常认为农业高质量发展是同时满足以下条件的发展状态，即农业供给能够满足市场化的多元需求、农业经营效益较高、农业发展是可持续性的发展②。
周心昊认为农业高质量发展主要有农产品供给优质、农业产业深度融合、培育新型农业经营主体、应用先进农业科学技术、农业物质装备设施精良、农业绿色发展成效显著和农业发展成果丰硕等 7 个特征③。
2020 年 7 月，河南省人民政府出台了《关于加快推进农业高质量发展建设现代农业强省的意见》，《意见》中明确指出了河南省近五年农业高质量发展的 6 个目标，即：产品质量高、产业效益好、生产效率高、经营者素质优、市场竞争力强、农民收入多④。
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二、理论基础
（一）公共物品理论
公共物品的概念诞生于上世纪 50 年代，产生于学者们对经济学中的边际效益和政府公共财政研究。林达尔首先提出了公共物品的概念，随后萨缪尔森又对公共物品的概念进行了进一步的严格界定，认为无论任何人的消费行为，都不会减少其他人对该产品的消费使用⑦。
公共物品具有两个明显的特征，一个是非排他性，另一个则是非竞争性。非排他性指的是该产品是全民共享的产品，无论任何人都共同享有该产品的消费使用权，没有一个人会被排斥在外。而非竞争性则指的是无论是产品还是消费者数量的增加，都不会增加新的产品成本或者消费。物品依据排他性与竞争性可以分为公共物品、准公共物品和私人物品。其中，公共物品指的是同时具有非排他性与非竞争性的物品，譬如国防、警务等；准公共物品指的是具有非排他性或者非竞争性之一的物品；而私人物品则指的是同时具有排他性与竞争性的物品，譬如房产、粮食等。农业生产中的公共物品指的是具有公益性质的各类便民服务、产品等，主要集中在农业技术服务方面，譬如由政府主导的农业技术推广服务等。此外，农业生产还涉及一部分的私人物品，譬如化肥、饲料、种子等，这些物品可以由市场进行提供。
（二）新公共服务理论
新公共服务理论是由学者们利用市场和经济学的有关理论，对行政管理进行了长期深入地研究，从而提出的新理念与行政价值体系。罗伯特.登哈特夫妇是新公共服务理论的代表人物，他们认为政府应以人为本，追求公共利益，进行战略性思考，并开展民主性行动。新公共服务理论的基本内涵主要包括以下几个方面：一是政府的职能是“服务”，而不是“掌舵”；二是公共利益是目标，而不是副产品；三是政府要开展策略性地思考，并且发扬民主精神；四是政府要注重公民利益，而不是企业家精神；五是政府要服务于公民，而不是顾客；六是政府的责任是多样性，而不是单一的；七是政府在注重生产率的同时，要更加注重人的作用①。
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第二章 K 市农业高质量发展中政府职能现状及问题分析
一、K 市农业高质量发展中政府职能现状
（一）政府组织架构及职能分工情况
笔者通过查阅分析 K 市地方政府出台的相关文件及各部门官网后发现，目前 K 市涉及农业高质量发展的政府部门众多，主要有农业农村局、发改委、财政局、科技局、人社局、市场监管局、商务局、工信局、粮食和物资储备局、水利局、金融工作局、供销合作社等，组织架构如下（见图 1）：
图 1 K 市涉农部门组织架构
二、K 市农业高质量发展中政府职能存在的问题
（一）规划导向不够明确
农业高质量发展规划的制定与实施，是指导全市各县区农业高质量发展的行动指南。就目前而言，尽管 K 市政府己经出台了一些促进农业高质量发展的相关文件，但是总体而言，K 市政府在推进农业高质量发展有关政策制定方面，还存在着一定的问题。
一是缺少对农业高质量发展的专项规划。近年来，K 市相继出台了《关于加快推进设施农业发展的实施方案》、《K 市推进农村一二三产业融合发展实施方案》、《K 市高效种养业转型升级行动方案（2018—2020 年）》、《K 市乡村振兴战略规划(2019—2022 年)》等一系列促进农业提质增效的工作方案和规划，也曾多次召开研究农业高质量发展的专题工作会议，要求全市相关部门和各级政府充分认识农业高质量发展的重大意义，切实把思想和行动统一到党中央、省决策部署上来，抓紧行动、加快推进农业高质量发展。但是笔者经过认真查阅已经出台的工作方案和规划后发现，截至目前，K 市尚未明确出台专门针对农业高质量发展的战略规划及考核措施，导致 K 市农业高质量发展的目标不够明确。
二是农业高质量发展相关政策连续性不足。近年来，K 市虽然出台了一系列推动现代农业发展的政策和专项方案，如规范土地流转、加快培育新型农业经营主体、推进农村一二三产业融合发展、推进高标准粮田建设等，但是有些政策还存在着连续性不足的问题。比如，2017 年 5 月，为进一步推进设施农业发展，K 市出台了《K 市推进设施农业发展实施方案》，并在随后出台了《K 市设施农业建设扶持办法（2017-2018）》，但是笔者在仔细查阅 2019 年与 2020 年的相关政策文件时，未见到有后续的设施农业建设扶持政策。
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第三章 K 市农业高质量发展中政府职能存在问题的原因探究......................23
一、重要性认识不足................................23
二、资金保障活力不足.........................24
第四章 完善 K 市农业高质量发展中政府职能的建议...........................29
一、强化农业高质量发展规划引导...............................29
（一）厘清角色定位，树立正确认识 ................................29
（二）精准制定规划，强化支持引导.........................29
结语.............................39
第四章 完善 K 市农业高质量发展中政府职能的建议
一、强化农业高质量发展规划引导
进一步厘清政府与市场的关系是农业高质量发展的保障，要把握好政府调控和市场调节的边界，对一些可以让市场自我调节的领域，要充分发挥市场资源配置的作用，政府的作用要牢牢控制在市场失灵领域。
一方面，要发挥市场对农业产业的引领作用，发挥市场配置资源的灵活性和准确性,进一步破除影响要素流动的体制机制障碍，提升农业产业效率，确保农业高质量发展各项工作取得实效。具体来说，就是政府应不断加强市场导向，通过引导人力、技术、资本等要素向农业领域的聚集来不断提升农产品市场竞争力。此外，政府还应加快要素市场化改革的步伐，进一步扩大市场选择空间，释放价格对资源调节的活力，使各类微观主体能够平等加入市场竞争，从而用能力与效率的提升来吸引更加优质的资源、进一步优化农业供给结构、推动农业高质量发展①。
另一方面，对于市场失灵领域，政府要发挥兜底、引导、服务功能，以引导者的身份融入农业高质量发展和农业产业化市场中，对相关政策的制定做好前瞻性预判，加强对普惠性的制度安排和服务均等化的推进。要根据市场需求增加有效供给，减少无效供给，合理分配公共资源，为农业高质量发展营造良好的市场环境。
表 2-6 2014 年—2018 年 K 市本级财政农业支出总额与比重
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结语
本文在前人研究的基础上，以 K 市为研究对象，通过查阅文献资料、实地走访调研、数据统计分析，认真分析总结了 K 市政府在推进农业高质量发展中职能存在的问题及原因。结合 K 市实际，笔者认为 K 市在接下来的工作中，可以采取以下措施，更好地推进农业高质量发展：一是在强化农业高质量发展规划引导方面，要厘清角色定位、精准制定规划；二是在加强资金支持保障职能建设方面，要完善财政投入机制、健全农业信贷制度、优化金融保险服务、加强重点领域扶持；三是在提升农业高质量发展服务质量方面，要加强队伍建设、强化科技服务、加大品牌培育、完善基础设施；四是在完善农业高质量发展监管措施方面，要明确监管部门职能、创新农业监管方式。
需要强调的是，推进农业高质量发展，是一场深刻变革，也是一个系统工程，不可能一蹴而就。由于笔者理论水平和研究水平有限，并且只调研了 K 市范围内农业高质量发展中政府职能现状，因而文中可能存在一些不足之处，欢迎各位专家、学者批评指正。
“十四五”时期，我国将进入新发展阶段。推动农业农村高质量发展是实施乡村振兴战略的题中之义，也是全面建设中国特色社会主义现代化国家的重要任务，相信在习近平新时代中国特色社会主义思想的指引下，通过政府相关部门的有力支持与引导，我们一定能够走出一条质量兴农、绿色兴农、品牌强农的农业高质量发展之路。
参考文献（略）