第一章 核心概念界定与基础理论
第一节核心概念界定
一、地方官员更替
当今中国正处于转型时期，探讨基本公共服务支出的影响因素，绝对不能忽视政府官员所承担的责任和产生的作用。地方党委和政府对地方公共政策颁布和执行具有很大的话语权。对于地方党委的决策规则，明确规定了党委议事需坚持民主集中制，重大事项需有党委会集体讨论决定。但是未制定详细的操作流程加以规范，而且在日常组织活动的实践中，重大决策是由各级地方党的常委会主持做出的，不是由党的委员会集体讨论决定。有关规定明确了决策过程应实行“表决制”，但常委会中作为 “一把手”的书记拥有统管地方事务的权力，可以轻易地影响决策的方向和制定。对于各级地方政府的决策行为，我国规定各级地方政府实行“行政首长负责制”，重大问题在集体讨论基础上由行政首长定夺。并且地方政府行政首长同时也是同级党委的副书记，作为“二把手”也可以影响到党委决策的制定。因此，书记和政府行政首长的决策地位在地方党委和政府中至关重要。并且地方省级官员对地方经济的干预程度、与中央的关系程度等都要高于地方市级官员，因此本文将作为地方省级领导的省委书记和省长设定为研究对象。
1976 年以后，我国干部人事制度进入恢复和完善阶段。1982 年，颁布《决定》建立老干部的离退休制度，废除领导职务终身制，并在企业中试行领导干部任期制。1994 年，分税制改革按税种划分了中央与地方的收入来源，调动了中央与地方发展的积极性，理顺了二者的分配关系。2006 年，中共中央办公厅为适应社会发展进程和干部人事体制的演变需求，从法律上对领导干部职务任期做出规定，
明确了我国党政领导干部每个任期为 5 年。基于官员具体任期情况来看，不足五年换届的情况很多，所带来的结果就是中国官员长期以来职务任期制执行不到位、任职者更替频繁已成为常态。76而其中影响更替的因素有很多，更替所带来的影响也值得我们深入研究。
..........................
第二节相关理论解释
一、间断—平衡理论
间断—平衡理论（punctuated equilibrium theory）的观点认为，政治过程通常由一种稳定和渐进主义逻辑推动，但有时也会出现异于往常的重大改变。94最早提出间断平衡理论的是古生物学家古尔德和埃尔德雷奇，他们在达尔文渐进主义学说的基础上提出“系统中存在一种由偶然或片段因素扰动所形成的自我平衡”的观点。将间断平衡理论引入管理学领域的是 Tushman 和 Romanelli，他们根据间断平衡理论的发展认为组织演变也是长期渐进适应与短期不连续突变的共同作用的结果，并且短期波动的原因、结构和程度能够对组织变革产生显著的影响。95该理论强调的是组织在长时间的发展过程中一直处于稳定状态，但发生突发事件时组织会在短时间内完成剧烈的变革。
组织内成员变动是组织最常见的变化之一，学界从两个维度阐释了成员变动对组织产生影响。第一个维度的学者认为组织成员变动能为组织带来“新鲜血液”，新成员可以提升团队绩效；第二个维度的学者认为团队成员的变动可能会对组织的稳定性产生负向影响。97通说观点认为，组织成员变动会对整个团队带来的一定的影响。结合变革的属性特征，组内成员的变动并不都是能够打破组织平衡的间断性变革。国外有学者以组织成员的地位特征为研究对象，认为只有组织的核心成员才能打破组织的平衡，即组织中领导人的变更往往会给组织带来深刻影响，甚至可能扰乱组织正常秩序。98学者 Humphrey 从静态视角对领导人变动影响组织的观点进行了分析，他将一般成员变动和领导人变动影响组织绩效的参数进行对比，发现领导人对组织演变从幅度和层次的影响都更大一些。99Summers基于动态视角深入研究了领导人变动和组织变革的关系，并提出了“组织协同不稳定性损失”（flux in coordination）这一概念，对组织变革过程中领导人的影响权重、影响方式、影响效果进行了分析。此种“不稳定性损失”指的是存在于组织内部的一种动态不平衡状态，它存在于组织平衡状态被打破、新平衡状态重构前。100基于动态视角对组织变革进行分析，能够通过间断平衡理论对领导人变动给组织带来的“过程损失”进行精确测量，“过程损失”越大，表明领导人变动对组织协同的负面影响越大，对组织绩效提升的作用越小。
............................
第二章 地方提供基本公共服务的发展
第一节地方财政承担基本公共服务支出的情况
基本公共服务关乎民众的切身利益，能够最大程度的提升公众对国家发展的成果的自豪感和生活的满足感，对国家经济水平的提高和社会秩序的安定起着举足轻重的作用。并且基本公共服务还是执政党收获社会支持、完善社会治理和管理的重要通道，甚至关乎执政党执政根基的稳定性。改革开放 40 年来，我国基本公共服务的发展取得了巨大的进步，但伴随着进步也出现了一些问题，比如持续发展的动力不足、地区间发展差距较大以及发展滞后于需求等。因此，应当合理定位基本公共服务发展，通过科学的发展方式以及合理的发展战略从根本上完善供给，为公众提供更好更满意的服务。
一、我国基本公共服务的发展
第三章 官员更替与基本公共服务支出的机理分析.............................33..........................
第二节相关理论解释
一、间断—平衡理论
间断—平衡理论（punctuated equilibrium theory）的观点认为，政治过程通常由一种稳定和渐进主义逻辑推动，但有时也会出现异于往常的重大改变。94最早提出间断平衡理论的是古生物学家古尔德和埃尔德雷奇，他们在达尔文渐进主义学说的基础上提出“系统中存在一种由偶然或片段因素扰动所形成的自我平衡”的观点。将间断平衡理论引入管理学领域的是 Tushman 和 Romanelli，他们根据间断平衡理论的发展认为组织演变也是长期渐进适应与短期不连续突变的共同作用的结果，并且短期波动的原因、结构和程度能够对组织变革产生显著的影响。95该理论强调的是组织在长时间的发展过程中一直处于稳定状态，但发生突发事件时组织会在短时间内完成剧烈的变革。
组织内成员变动是组织最常见的变化之一，学界从两个维度阐释了成员变动对组织产生影响。第一个维度的学者认为组织成员变动能为组织带来“新鲜血液”，新成员可以提升团队绩效；第二个维度的学者认为团队成员的变动可能会对组织的稳定性产生负向影响。97通说观点认为，组织成员变动会对整个团队带来的一定的影响。结合变革的属性特征，组内成员的变动并不都是能够打破组织平衡的间断性变革。国外有学者以组织成员的地位特征为研究对象，认为只有组织的核心成员才能打破组织的平衡，即组织中领导人的变更往往会给组织带来深刻影响，甚至可能扰乱组织正常秩序。98学者 Humphrey 从静态视角对领导人变动影响组织的观点进行了分析，他将一般成员变动和领导人变动影响组织绩效的参数进行对比，发现领导人对组织演变从幅度和层次的影响都更大一些。99Summers基于动态视角深入研究了领导人变动和组织变革的关系，并提出了“组织协同不稳定性损失”（flux in coordination）这一概念，对组织变革过程中领导人的影响权重、影响方式、影响效果进行了分析。此种“不稳定性损失”指的是存在于组织内部的一种动态不平衡状态，它存在于组织平衡状态被打破、新平衡状态重构前。100基于动态视角对组织变革进行分析，能够通过间断平衡理论对领导人变动给组织带来的“过程损失”进行精确测量，“过程损失”越大，表明领导人变动对组织协同的负面影响越大，对组织绩效提升的作用越小。
............................
第二章 地方提供基本公共服务的发展
第一节地方财政承担基本公共服务支出的情况
基本公共服务关乎民众的切身利益，能够最大程度的提升公众对国家发展的成果的自豪感和生活的满足感，对国家经济水平的提高和社会秩序的安定起着举足轻重的作用。并且基本公共服务还是执政党收获社会支持、完善社会治理和管理的重要通道，甚至关乎执政党执政根基的稳定性。改革开放 40 年来，我国基本公共服务的发展取得了巨大的进步，但伴随着进步也出现了一些问题，比如持续发展的动力不足、地区间发展差距较大以及发展滞后于需求等。因此，应当合理定位基本公共服务发展，通过科学的发展方式以及合理的发展战略从根本上完善供给，为公众提供更好更满意的服务。
一、我国基本公共服务的发展
建国以来，我国政府成为了向社会供给公共服务的主体。在计划经济年代，社会居民的福利保障体系主要依靠“国家-单位”的模式，城镇职工享有由工作单位分配的住房、单位医疗、附属学校等的多项福利；农村居民在此时则依靠集体经济，构建了家庭自主经营、集体福利和国家福利帮扶相互贯通的社会福利模式。这种模式适应了当时的社会发展，缓解了此前的民众生存状况的困境，但城乡基本公共服务在当时发展极不平衡，农村的基本公共服务水平仍远低于城镇。
随着传统行政范式在上世纪 70 年代后期转换向新公共管理范式，公共服务的生产者和供给者分别存在，并且生产者日益向多元化方向发展，但供给者主要还是由政府承担。这一管理范式的优点是提高了供给效率，缺点是也带来了治理的非系统化和部门主义等弊端，同时也造成了社会责任、社会公正等理念思想的缺失。随着治理理念的发展推进，多中心供给模式日益成熟。这一模式强调政府部门、志愿组织、私人企业之间的理性合作，形成网络结构的公共服务供给，社会民众都可以享受各类公共服务产品所带来的服务，并且其中许多公共服务产品都含有部分私人供给。多中心供给模式的根本特点是在基本公共服务供给过程中加入竞争环境。随着我国经济体制由计划向市场的转型，我国基本公共服务的发展呈现出新的阶段性特点。主要有三点趋势：第一，相关政策不断优化，基本公共服务供给由城乡发展极不均衡向城乡均衡发展；第二，供给主体形式发生改变，由全部由政府主导供给向鼓励社会力量参与共同供给的形式变化；第三，公共服务供给水平由低效向高效转变。值得肯定的是，多年来我国基本公共服务的发展取得了一定成效。
随着传统行政范式在上世纪 70 年代后期转换向新公共管理范式，公共服务的生产者和供给者分别存在，并且生产者日益向多元化方向发展，但供给者主要还是由政府承担。这一管理范式的优点是提高了供给效率，缺点是也带来了治理的非系统化和部门主义等弊端，同时也造成了社会责任、社会公正等理念思想的缺失。随着治理理念的发展推进，多中心供给模式日益成熟。这一模式强调政府部门、志愿组织、私人企业之间的理性合作，形成网络结构的公共服务供给，社会民众都可以享受各类公共服务产品所带来的服务，并且其中许多公共服务产品都含有部分私人供给。多中心供给模式的根本特点是在基本公共服务供给过程中加入竞争环境。随着我国经济体制由计划向市场的转型，我国基本公共服务的发展呈现出新的阶段性特点。主要有三点趋势：第一，相关政策不断优化，基本公共服务供给由城乡发展极不均衡向城乡均衡发展；第二，供给主体形式发生改变，由全部由政府主导供给向鼓励社会力量参与共同供给的形式变化；第三，公共服务供给水平由低效向高效转变。值得肯定的是，多年来我国基本公共服务的发展取得了一定成效。
.............................
第二节地方政府的“事权下移”与“财权上移”
事权这一概念基于中国财政理论所提出，国外公共经济学普遍将其称为“政府支出”，这实际上也反映了在政府间财政关系上中外财政制度的差异。通常所称的事权突出的是各级政府在履行公共服务职能中的责任和权限。事权的界定，
事权这一概念基于中国财政理论所提出，国外公共经济学普遍将其称为“政府支出”，这实际上也反映了在政府间财政关系上中外财政制度的差异。通常所称的事权突出的是各级政府在履行公共服务职能中的责任和权限。事权的界定，
是财政分权的基础，即先要明确政府与市场、社会的所能掌控的最大范围，进而根据事权职能范围在各级政府间分配公共品供给责任，中央和地方政府则根据公共品供给责任给付相应的支出。基于对事权的理解，财权是政府为了实现事权的资源方式。
一、中央与地方政府财政关系的变迁
建国后，我国推行了类似于苏联的计划经济制度，体现在宏观层面是用规定性计划取代自由竞价机制来调整资源配置；体现在微观层面是用行政性固定生产替代自由发展的企业制度。1可以说这一体制的信息是自下而上汇总的，而决策则是自上而下贯彻执行的。在当时经济环境下中央计划部门成为了最高甚至是唯一的政策制定者，而地方政府是唯一的执行政策者。计划经济体制下高度集中的运行结果便是一切活动经济皆由国家掌控，即体现为“统收统支”（1949-1978年）。逐渐这一高度集中的计划经济模式开始不适合中国的发展，中国开始了改革，这一阶段的改革体现为“分级包干”（1979-1993 年）。直到中央财政收入与全国财政收入的比例逐年降低，1994 年俗称的“分税制改革”开始了。94 年的分税制改革对我国后来财税体制的构建影响也是最大的，一直施行至今。
一、中央与地方政府财政关系的变迁
建国后，我国推行了类似于苏联的计划经济制度，体现在宏观层面是用规定性计划取代自由竞价机制来调整资源配置；体现在微观层面是用行政性固定生产替代自由发展的企业制度。1可以说这一体制的信息是自下而上汇总的，而决策则是自上而下贯彻执行的。在当时经济环境下中央计划部门成为了最高甚至是唯一的政策制定者，而地方政府是唯一的执行政策者。计划经济体制下高度集中的运行结果便是一切活动经济皆由国家掌控，即体现为“统收统支”（1949-1978年）。逐渐这一高度集中的计划经济模式开始不适合中国的发展，中国开始了改革，这一阶段的改革体现为“分级包干”（1979-1993 年）。直到中央财政收入与全国财政收入的比例逐年降低，1994 年俗称的“分税制改革”开始了。94 年的分税制改革对我国后来财税体制的构建影响也是最大的，一直施行至今。
2016 年国务院发布了《关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》，明确地指出了基于政府公共职能的纵向分配推进财税体制改革的目标即明确划分地方政府事权与支出责任，为各级政府供给基本公共服务的职能和责任划分建立了规范合理的标准。2018 年，国办发文明确基本公共服务领域央地共同事权和支出责任划分，指出要根据央地关系合理界定中央与地方政府权力与职责，提升基本公共服务资源的投入，促进基本公共服务均等化的实现。该方案明确规定了将与人民群众基本生活和切身利益相关的需求列入基本公共服务事项，并且列入中央与地方共同财政事权范围。与此同时，财政资源投入基本公共服务的状态也由缺位向补位转变。公共财政在推进基本公共服务均等化中担负着重要的责任，它不仅是政府管理和服务社会的物质基础也是管理和服务的方式。近年来，各级政府在竞争性领域的投入在逐渐减少，同时增加了基本公共服务的总体投入，无论从中央层面还是从地方层面，基本公共服务的投入都存在不断上涨的趋势。
................................
................................
第一节 官员更替的体制约束与特征事实.................................. 33
一、官员更替的情况.................................33
二、晋升锦标赛.......................................35
第四章 官员更替与基本公共服务支出的特征事实.............................43
第一节 理论分析与假设提出.................................. 43
第二节 样本选择与变量选取.................................... 45
第五章 地方官员更替对公共服务支出影响的实证.............................53
第一节 面板数据模型及设计........................................... 53
一、模型选取......................................... 53
二、模型设计................................. 53
第五章地方官员更替对公共服务支出影响的实证
第一节面板数据模型及设计
一、模型选取
本章将运用我国 30 个省市自治区（除港澳台西藏外）07-15 年的五项公共服务支出的面板数据研究官员更替对基本公共服务支出的影响。面板数据具有以下优点：首先，面板数据是根据多个观测对象的时间序列数据建立起来的，其模型结构具有独特的二维性特点，大大增加了本文计量分析的便利性；其次，面板数据模型不仅增加了研究样本的容量，还能提高模型统计量的自由度，因此可以较为可靠地得出参数估计结果；最后，面板数据模型能反映出变量在不同时间、不同截面纬度上的变化及其特征规律，这将有利于变量的分析能力，使最后的分析结果和结论更加可靠。
综上，本文利用 stata15.1 软件，首先选取了“固定效应模型”，对 30 个省份 2007-2015 年 9 年间的省长和省委书记更替与五项基本公共服务支出以及五项分项基本公共服务支出进行了回归分析；在第二步采用了混合 OLS 模型对按年龄和任期分类后的数据进行回归，排除了年限的因素，观测官员的年龄和任期对五项基本公共服务支出以及五项分项基本公共服务支出的影响，从而得出可靠的结论和具有针对性的政策。
..............................
第六章 基本公共服务支出发展的实现路径
第一节官员治理层面的建议
一、优化地方党委和政府的决策机制
结合我国当前党委和政府决策机制的现实状况，有以下几方面的优化建议。其一，应依照法律法规保障省委书记的党委主要领导地位和省长的地方政府行政首长地位，依法规范其职权。其二，建立多元主体共同参与的决策形式，打破主要领导定方向定步骤的局面，实现对重大权力的约束与制衡，规范省委书记和省长的决策权。可以在决策过程中，由行政首脑、政府各部门领导、相关专业领域的专家承担主导主体角色，其他组织或个人在决策过程中承担参与性主体角色。其三，加强社会各界对重大问题决策的监督，同时完善官员任期的重大决策追责机制，督促党委和政府官员科学决策合理执政。
二、建立固定任期与弹性任期制度
基于耿曙等人的研究认为官员更替引发的政治经济周期是由于固定任期制度，而如果任期不明确，考核随时可能进行，调职也无法预知，官员也就无法规划政绩，降低了形成政治经济周期的可能性。178在统计数据中也发现，我国官员的更替并非完全按照任期制度，大部分官员都不满五年任期，原因在于固定任期已无法满足中央与上级控制官员的需要。因此，应逐渐在我国建立弹性任期制度，发展以固定任期配合弹性任期的适合我国国情和干部任职的任期制度。以固定任期为原则和上限，每届最长不可超过固定任期，以弹性任期为主要任期管理办法。这样利于减少官员的短期机会主义行为，合理规划执政，在任期内既重视经济发展又关注民生，实实在在地为地区发展做出努力而不是为了晋升而短期表现。既使官员重视个人晋升发展，也会因弹性任期督促其在整个任期内合理执政。同时，可以建立“弹性任期调整职务情形”的清单，这也就很好的规避了非特殊情形的不满任期的职务调整而带来的公共政策间断。
参考文献（略）
基于耿曙等人的研究认为官员更替引发的政治经济周期是由于固定任期制度，而如果任期不明确，考核随时可能进行，调职也无法预知，官员也就无法规划政绩，降低了形成政治经济周期的可能性。178在统计数据中也发现，我国官员的更替并非完全按照任期制度，大部分官员都不满五年任期，原因在于固定任期已无法满足中央与上级控制官员的需要。因此，应逐渐在我国建立弹性任期制度，发展以固定任期配合弹性任期的适合我国国情和干部任职的任期制度。以固定任期为原则和上限，每届最长不可超过固定任期，以弹性任期为主要任期管理办法。这样利于减少官员的短期机会主义行为，合理规划执政，在任期内既重视经济发展又关注民生，实实在在地为地区发展做出努力而不是为了晋升而短期表现。既使官员重视个人晋升发展，也会因弹性任期督促其在整个任期内合理执政。同时，可以建立“弹性任期调整职务情形”的清单，这也就很好的规避了非特殊情形的不满任期的职务调整而带来的公共政策间断。
参考文献（略）