第 1 章 导论
1.1 问题的提出
经过改革开放后近 30 年的不懈努力，中国的扶贫工作取得了举世瞩目的减贫成效，我国的农村贫困人口从 1978 年的 7.7 亿人减少到 2018 年末的 1660 万人，目前的贫困发生率为 1.7%，相比之前有大幅度降低①。精准扶贫是我国现阶段的重要贫困治理战略，各项精准扶贫政策都取得了重大成效，但是脱贫攻坚工作依然存在一些多年未解决的深层次矛盾和问题，也面临不少新情况新挑战，党的十九大更是指出要坚持精准扶贫、精准脱贫，坚决打赢脱贫攻坚战，因此，扶贫工作依然是当前中国重要的政治任务。
作为内生发展机制，产业扶贫在琳琅满目的精准扶贫政策中被寄予厚望，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》把产业扶贫放在脱贫攻坚八大重点工程之首。中央明确提出，“十三五”期间通过产业扶贫实现 3000万以上农村贫困人口脱贫②。2016 年以来，中央政府已陆续出台 42 份产业扶贫相关文件，涉及光伏、旅游、资产收益、中药材、特色种养等内容，指导各地产业扶贫的实施。
扶贫成效的有效发挥基于科学务实的扶贫方针与政策。为了让贫困户能够如期脱贫，各地区针对贫困地域环境、贫困农户自身状况的差异，采用科学有效的程序对扶贫对象实施精确识别、精确帮扶、精确管理的治贫方式。为了贯彻落实中央的产业扶贫政策，各地政府因地制宜，挖掘地方特色，瞄准优势产业，激活经营主体，推广“扶贫车间”和“乡村旅游”等，培育产业扶贫新模式，旨在为贫困地区和贫困人口稳定增收持续发展注入耐久动能，完善基础设施，改善公共服务和人居环境，实现多维度减贫。然而从当前的扶贫实践情况来看，虽然各地积极推进中央政策的落实，在全国范围内探索出了多样化的产业扶贫模式并取得了客观的减贫效果，但产业扶贫无疑是“五个一批”工作中难度系数最高的项目，理论上的效应在实施过程中还存在大量的问题。精准识别脱靶、政府政绩导向严重导致项目落地后缺乏长远规划[1]，难以避免的市场、政治、道德、自然等风险[2]，固化的路径依赖[3]等成为学者们关注产业扶贫发展的重点问题。根据国家审计署公布的审计结果，在脱贫攻坚工作的“五个一批”中，产业扶贫存在的问题最多，主要包括：资金使用闲置和违规、项目推进缓慢、产业项目没有产生效益甚至造成损失、扶贫项目不精准以及利益联结机制没有落实。此类问题也是党中央和国务院在进行扶贫攻坚战略部署时突出的关键点，然顽疾如此，症结何在？
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1.2 文献综述
1.2.1 关于产业扶贫的研究
现阶段，我国主要采取“五个一批”精准扶贫战略开展农村扶贫工作，具体包括发展生产脱贫一批、易地扶贫搬迁脱贫一批、生态补偿脱贫一批、发展教育脱贫一批和社会保障兜底一批。产业扶贫作为最行之有效的扶贫措施，从激发贫困户的内生动力出发，致力于整个乡村社会的发展，自然成为学者研究的热点之一。目前国内关于产业扶贫的研究，大多集中在四个方面：产业扶贫的概念、特定地区的产业模式及运行机制、产业扶贫的减贫效应、包括政府、贫困户、企业等在内的不同主体在产业扶贫中所发挥的作用，而忽视了各主体在产业扶贫运行过程中主体的参与逻辑。
1.产业扶贫的概念研究。李小云（2013）系统的梳理了我国扶贫的发展历程，
第 3 章 产业扶贫参与式治理实践机制分析...............................16......................
1.2 文献综述
1.2.1 关于产业扶贫的研究
现阶段，我国主要采取“五个一批”精准扶贫战略开展农村扶贫工作，具体包括发展生产脱贫一批、易地扶贫搬迁脱贫一批、生态补偿脱贫一批、发展教育脱贫一批和社会保障兜底一批。产业扶贫作为最行之有效的扶贫措施，从激发贫困户的内生动力出发，致力于整个乡村社会的发展，自然成为学者研究的热点之一。目前国内关于产业扶贫的研究，大多集中在四个方面：产业扶贫的概念、特定地区的产业模式及运行机制、产业扶贫的减贫效应、包括政府、贫困户、企业等在内的不同主体在产业扶贫中所发挥的作用，而忽视了各主体在产业扶贫运行过程中主体的参与逻辑。
1.产业扶贫的概念研究。李小云（2013）系统的梳理了我国扶贫的发展历程，
并总结出当前我国的扶贫战略应当是瞄准穷人的开发式治理机制[14]。后来，大部分学者关于产业扶贫内涵的研究大多专注于精准扶贫战略时代背景下的更深层次的探索。因地制宜，发展多样化、专业化的产业项目，助力我国全面进入小康社会是其中要义[15-18]。
2.特定地区的产业模式及运行机制研究。由于产业扶贫研究大多需要进行实践探索，因此大部分学者也只能结合一些案例来挖掘该地区产业扶贫发展模式能够取得成效的关键因素，从而试图给全国的乡村发展提供借鉴[ 19-23]。有学者关注环境恶劣的青海地区产业发展特点及困境，认为解决问题的根本方法是优化动力机制以及构建更为完善的支持系统[4]。还有学者同时关注少数民族地区的产业扶贫发展现状，认为发掘和利用少数民族本土生态知识有助于少数民族地区产业的发展[6]。旅游资源优势地区也是学者关注的一大重点，秦巴山区是集中连片贫困地区，有学者认为应该充分利用山区旅游资源优势实现旅游产业跨越式发展，并推进山区经济社会环境协调持续发展[10]。
3.产业扶贫的减贫效应研究。目前国内学者关于产业扶贫减贫效应的研究主要分布在两个方面。第一是如何建立科学有效的评价体系。丁建军（2014）首先提出多维贫困理论研究在国内的缺乏，并系统的梳理了多维贫困测度的方法[24]，而后，对多地区产业扶贫的减贫效应进行了测评[25, 26]。也有学者运用层次分析法建立了包括 5 个一级指标和 15 个二级指标的精准扶贫绩效评价体系[27]。还有学者通过确定产业扶贫适用性、效果、政策、载体等 4 个评价准则及 10 个关键性问题，据此提出 10 个一级指标和 23 个二级指标，主张采用主、客观赋权法相结合的方法对农业产业扶贫模式可持续性评价指标赋予权重[28]。其次是进行实际的减贫绩效评估。绩效评估分为宏观方面的总结以及微观数据的分析。在宏观方面，熊正贤（2017）分析了特色文化产业的绩效问题[29]。在微观方面，王志章和王静（2018）基于长江上游云、贵、川、渝四省面板统计数据研究长江上游地区承接产业转移的脱贫绩效，表明长江上游地区承接产业转移促进了地区脱贫，承接国内产业转移的脱贫绩效大于国际产业转移的脱贫绩效[30]。王立剑等（2018）借鉴国际多维贫困指数评价方法及相关研究文献，构建产业扶贫结果变量指标体系，测量产业扶贫效果，并提出关注底层贫困户，调整扶贫贷款政策等建议[31]。
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3.产业扶贫的减贫效应研究。目前国内学者关于产业扶贫减贫效应的研究主要分布在两个方面。第一是如何建立科学有效的评价体系。丁建军（2014）首先提出多维贫困理论研究在国内的缺乏，并系统的梳理了多维贫困测度的方法[24]，而后，对多地区产业扶贫的减贫效应进行了测评[25, 26]。也有学者运用层次分析法建立了包括 5 个一级指标和 15 个二级指标的精准扶贫绩效评价体系[27]。还有学者通过确定产业扶贫适用性、效果、政策、载体等 4 个评价准则及 10 个关键性问题，据此提出 10 个一级指标和 23 个二级指标，主张采用主、客观赋权法相结合的方法对农业产业扶贫模式可持续性评价指标赋予权重[28]。其次是进行实际的减贫绩效评估。绩效评估分为宏观方面的总结以及微观数据的分析。在宏观方面，熊正贤（2017）分析了特色文化产业的绩效问题[29]。在微观方面，王志章和王静（2018）基于长江上游云、贵、川、渝四省面板统计数据研究长江上游地区承接产业转移的脱贫绩效，表明长江上游地区承接产业转移促进了地区脱贫，承接国内产业转移的脱贫绩效大于国际产业转移的脱贫绩效[30]。王立剑等（2018）借鉴国际多维贫困指数评价方法及相关研究文献，构建产业扶贫结果变量指标体系，测量产业扶贫效果，并提出关注底层贫困户，调整扶贫贷款政策等建议[31]。
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第 2 章 相关概念界定与理论基础
2.1 相关概念界定
2.1.1 精准扶贫
我国农村扶贫工作在不同时期采用了不同的战略，并针对不同的战略出台各种相应政策，现阶段国家的主要扶贫模式是“开发式扶贫”和“保护式扶贫”协同发挥作用，并取得了可观的减贫效果。但是，长期以来扶贫工作依然存在一些较为突出的问题，贫困居民情况不明、底数不清、扶贫措施缺乏针对性、扶贫资金和项目指向不准的问题仍然较为突出。扶贫必须要有“精准度”，精准扶贫战略便是基于以上困境提出的国家现阶段重要扶贫战略。2013 年 11 月，习近平在湖南湘西考察时作出了 “实事求是、因地制宜、分类指导、精准扶贫” 的重要指示，首次提出了“精准扶贫” 的重要思想①。而后中央制定了一系列关于精准扶贫政策的顶层设计，推动了精准扶贫思想的落地。精准扶贫是粗放式扶贫的对称，是根据贫困区域环境以及农户自身状况的差异，采取科学有效程序对扶贫对象实施精确识别、精确帮扶、精确管理的治贫方式。该政策一经实施便引起国内学者的广泛关注，越来越多的中国学者都加入到精准扶贫的研究热潮之中。
精准扶贫思想可概括为“扶贫对象精准、项目安排精准、资金使用精准、措施到户精准、因村派人精准、脱贫成效精准”六个精准原则。扶贫对象的精准识别是精准扶贫的前提，精准识别的原则是“县为单位、规模控制、分级负责、精准识别、动态管理”，开展到村到户的贫困状况调查和建档立卡工作。项目安排精准是指因地制宜开展产业扶贫项目，项目的发展要迎合地区的发展，能够带动整个地区社会的进步。各类产业扶贫政策的开展都需要资金支持，扶贫资金的使用必须精准有效。措施到户精准是指贫困居民识别出来以后，针对扶贫对象的贫困情况制定适宜的帮扶措施。驻村工作队和结对帮扶意在向组织软弱涣散的贫困村庄注入领导力资源以及汇聚社会各阶层的力量，是因村派人精准的具体举措。通过精准扶持和攻坚克难，可以在较短时间内解决现有贫困人口的脱贫问题，而脱贫成效精准是指在精准扶持之后，贫困户的生存能力得到提高，贫困户能够获得可持续发展的生产因素。
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2.2 理论基础
2.2.1 参与式治理
1.治理理论。“治理”一词最早出现在拉丁文和古希腊术语中，在中国同样可追溯到春秋战国时期，但是早期出现的“治理”一词其实趋同于“统治”的意思。现代意义上的治理理论兴起于 20 世纪末的西方公共管理领域。现代“治理”的首次使用是世界银行在 1989 年的报告《撒哈拉以南的非洲：从危机到可持续增长》中，而后西方政治学家赋予“治理”新的含义。治理理论的出现是与当时的社会背景分不开的，全球化、后工业化的社会转型背景下，西方的公共管理经历了统治、管理再到治理的过程。在西方国家同时出现“政府失灵”与“市场失灵”危机时，人们开始将目光转向治理社会的其他主体。治理理论认为，政府并非社会治理的唯一主体，政府、市场以及公民社会在公共事务的管理过程中，应该组成多方参与的协同关系。简而言之，治理就是指政府、社会、个人共同管理公共事务的一种方式，是一个私营部门、第三部门和政府部门通力合作的网络[68]。
2.参与式民主。民主的价值取向分为两种，共和主义民主和自由主义民主。自由主义民主的代表是代议制民主，而参与式民主则属于共和主义民主的一种。古代民主理论最初强调民主的原初本质，追求公民积极参与的实践和理想，但随着民主思想的发展以及对于公民参与困境的思考，对于公民参与弊端的批判之声也在不断扩大。19 世纪以来，代议制民主在西方国家的实践和思想占据主流地位，民主化浪潮推动代议制成为许多新兴民族国家普遍的基本政治制度。代议制是作为具有强烈工具性意义的解决民主实践问题出现的，代议制民主指出公民参与内在的危险性，并将目光转向“精英民主”。自此，自由主义民主思想占据历史舞台。而参与式民主的归来源自于对代议制民主加以修缮的现实呼唤，复兴于20 世纪六七十年代的参与式民主并不是一种全新的民主形式，而是对民主参与传统的一种理性回归。20 世纪中期以来，代议制民主在不断实践过程中体现了其必要性和重要性，但自身的各种缺陷弊端也日渐凸显出来。代议制民主采用间接民主的方式行使公民的各项主权，使得公民仅仅在投票选举的时候才享有意愿的表达权力，平时却失去了自由，“精英民主”在很大程度上否定了公民的参与能力，同时极易造成“精英统治”的结果。20 世纪 70 年代，在社会不断发展、市场环境日益复杂的情况下，居民的需求日趋多样化和专业化，政府失灵现象频发，参与式民主的出现试图突破代议制民主的精英模式，强调普通民众微观上的直接参与民主，使民众更加积极主动参与到公共事务当中。参与式民主倡导公众以各种形式参与到社会公共事务的管理的全过程，缘于对现实中对自由主义代议制民主加以修正的呼唤。
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2.1 相关概念界定
2.1.1 精准扶贫
我国农村扶贫工作在不同时期采用了不同的战略，并针对不同的战略出台各种相应政策，现阶段国家的主要扶贫模式是“开发式扶贫”和“保护式扶贫”协同发挥作用，并取得了可观的减贫效果。但是，长期以来扶贫工作依然存在一些较为突出的问题，贫困居民情况不明、底数不清、扶贫措施缺乏针对性、扶贫资金和项目指向不准的问题仍然较为突出。扶贫必须要有“精准度”，精准扶贫战略便是基于以上困境提出的国家现阶段重要扶贫战略。2013 年 11 月，习近平在湖南湘西考察时作出了 “实事求是、因地制宜、分类指导、精准扶贫” 的重要指示，首次提出了“精准扶贫” 的重要思想①。而后中央制定了一系列关于精准扶贫政策的顶层设计，推动了精准扶贫思想的落地。精准扶贫是粗放式扶贫的对称，是根据贫困区域环境以及农户自身状况的差异，采取科学有效程序对扶贫对象实施精确识别、精确帮扶、精确管理的治贫方式。该政策一经实施便引起国内学者的广泛关注，越来越多的中国学者都加入到精准扶贫的研究热潮之中。
精准扶贫思想可概括为“扶贫对象精准、项目安排精准、资金使用精准、措施到户精准、因村派人精准、脱贫成效精准”六个精准原则。扶贫对象的精准识别是精准扶贫的前提，精准识别的原则是“县为单位、规模控制、分级负责、精准识别、动态管理”，开展到村到户的贫困状况调查和建档立卡工作。项目安排精准是指因地制宜开展产业扶贫项目，项目的发展要迎合地区的发展，能够带动整个地区社会的进步。各类产业扶贫政策的开展都需要资金支持，扶贫资金的使用必须精准有效。措施到户精准是指贫困居民识别出来以后，针对扶贫对象的贫困情况制定适宜的帮扶措施。驻村工作队和结对帮扶意在向组织软弱涣散的贫困村庄注入领导力资源以及汇聚社会各阶层的力量，是因村派人精准的具体举措。通过精准扶持和攻坚克难，可以在较短时间内解决现有贫困人口的脱贫问题，而脱贫成效精准是指在精准扶持之后，贫困户的生存能力得到提高，贫困户能够获得可持续发展的生产因素。
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2.2 理论基础
2.2.1 参与式治理
1.治理理论。“治理”一词最早出现在拉丁文和古希腊术语中，在中国同样可追溯到春秋战国时期，但是早期出现的“治理”一词其实趋同于“统治”的意思。现代意义上的治理理论兴起于 20 世纪末的西方公共管理领域。现代“治理”的首次使用是世界银行在 1989 年的报告《撒哈拉以南的非洲：从危机到可持续增长》中，而后西方政治学家赋予“治理”新的含义。治理理论的出现是与当时的社会背景分不开的，全球化、后工业化的社会转型背景下，西方的公共管理经历了统治、管理再到治理的过程。在西方国家同时出现“政府失灵”与“市场失灵”危机时，人们开始将目光转向治理社会的其他主体。治理理论认为，政府并非社会治理的唯一主体，政府、市场以及公民社会在公共事务的管理过程中，应该组成多方参与的协同关系。简而言之，治理就是指政府、社会、个人共同管理公共事务的一种方式，是一个私营部门、第三部门和政府部门通力合作的网络[68]。
2.参与式民主。民主的价值取向分为两种，共和主义民主和自由主义民主。自由主义民主的代表是代议制民主，而参与式民主则属于共和主义民主的一种。古代民主理论最初强调民主的原初本质，追求公民积极参与的实践和理想，但随着民主思想的发展以及对于公民参与困境的思考，对于公民参与弊端的批判之声也在不断扩大。19 世纪以来，代议制民主在西方国家的实践和思想占据主流地位，民主化浪潮推动代议制成为许多新兴民族国家普遍的基本政治制度。代议制是作为具有强烈工具性意义的解决民主实践问题出现的，代议制民主指出公民参与内在的危险性，并将目光转向“精英民主”。自此，自由主义民主思想占据历史舞台。而参与式民主的归来源自于对代议制民主加以修缮的现实呼唤，复兴于20 世纪六七十年代的参与式民主并不是一种全新的民主形式，而是对民主参与传统的一种理性回归。20 世纪中期以来，代议制民主在不断实践过程中体现了其必要性和重要性，但自身的各种缺陷弊端也日渐凸显出来。代议制民主采用间接民主的方式行使公民的各项主权，使得公民仅仅在投票选举的时候才享有意愿的表达权力，平时却失去了自由，“精英民主”在很大程度上否定了公民的参与能力，同时极易造成“精英统治”的结果。20 世纪 70 年代，在社会不断发展、市场环境日益复杂的情况下，居民的需求日趋多样化和专业化，政府失灵现象频发，参与式民主的出现试图突破代议制民主的精英模式，强调普通民众微观上的直接参与民主，使民众更加积极主动参与到公共事务当中。参与式民主倡导公众以各种形式参与到社会公共事务的管理的全过程，缘于对现实中对自由主义代议制民主加以修正的呼唤。
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3.1 政府部门：产业扶贫建设的后台保障.....................................16
3.2 市场主体：产业扶贫建设的可持续动力...........................17
3.3 社会组织：产业扶贫建设的专业支撑.....................................18
第 4 章 参与式治理视域下 X 县产业扶贫实践案例分析........................19
4.1 案例区介绍..................................19
4.2 X 县产业扶贫参与式治理困境..........................20
第 5 章 产业扶贫参与式治理的优化路径...................................32
5.1 理念层面：构建多元主体共同参与的意识................................32
5.1.1 政府角色的转变.....................................32
5.1.2 其他主体意识的转变.................................33
第 5 章 产业扶贫参与式治理的优化路径
5.1 理念层面：构建多元主体共同参与的意识
在我国，社会治理的过程一直由政府主导，非政府组织和公众长期处于弱势地位，从而导致各主体的社会信任较低。各个主体建立相互信任的关系在公共事务的管理过程中起着举足轻重的作用，我们需要通过多主体相互信任、协作互惠的关系来降低多元主体互动的成本，从而更好的解决社会问题。在产业扶贫参与式治理过程当中，各主体在明确自身职责的同时，要尊重其他主体的利益和地位、彼此信任、互惠互利，共同致力于社会的发展。要发挥公共权力在建立社会信任机制的核心作用，要从制度层面建立社会信任机制，摆脱社会信任困境。要关注社会负向情绪，尽量消解那些不利于社会良性互动的负向情绪。而消解负向的社会情绪要依靠对正向情绪互动行为的激励，要切实回应民众的需求，建立公平有序的社会秩序。
5.1.1 政府角色的转变
参与式治理模式的构建最主要的变化是政府的赋权。政府应当转变自我角色，从传统的管理者、控制者变成服务者、合作者，政府与其他主体的互动由单向传递转变为双向反馈。从政府角度来说，传统的行政管理模式导致乡村治理过程中政府占据主导地位，政府与其他主体是管理与被管理的关系。在这种行政模式下，行政决策的组织机构是金字塔式的官僚组织结构，上层制定决策后通过层层下达，各级组织只有完成上级的政策执行任务之后才有可能关注公众的反应。同时在信息的获取上，公众处在被动咨询的地位，公众主动参与的渠道有限，例如村民委员会指定的利益表达渠道常常因为官僚化严重而被阻塞，行政组织对于公众的回应性较差。而参与式治理模式与传统行政管理模式的最大区别是对公众参与的态度，强调的是政府定位的转换，政府不再是统治者，而是关注公众切身利益的服务者。在这种模式下，政府与公民是一种相互制约又相互合作，相互独立又彼此依赖的有机统一关系，政府与公民在不断互动过程中需求各自利益的共同实现。参与式治理模式会继承传统行政的管理职能，但在实施这种管理时，公共权力与行政职位的结合，是从属于管理的需要的。
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结语
在社会发展日益多元化的今天，贫困治理依然存在一些多年未解决的深层次矛盾和问题，传统的以政府为主导的扶贫模式已经不能够满足多元化利益的要求，贫困治理能力的提高和现代化扶贫体系的形成是政府及公众奋斗的目标。参与式治理为我国贫困治理的研究提供了更为广阔的思路，公民的参与意识和热情也在不断提高，多元主体参与到扶贫过程成为了必然的发展趋势。产业扶贫参与式治理实践虽然遭遇到了种种困难，但不能成为我们拒绝它的理由。进而，我们需要做的是在实践过程中不断探索，结合具体实际情况，找出困境原因，从而在后期的推进过程中，规避潜在风险，完善运行机制。
本文以调研区产业扶贫出现的困境出发，从参与式治理理论的视角对出现的问题进行归因，进而提出产业扶贫参与式治理的优化路径。产业扶贫参与的主体包括政府、市场、社会组织以及贫困户，出现的困境包括：政府政策执行阻滞、贫困户被动式参与、市场活力难以激发以及社会组织作用难以发挥。参与式治理理论强调的核心要素是赋权、微观参与、多元主体以及协作网络的构成。从以上四个核心要素出发，产业扶贫发展出现问题的原因包括：政府赋权不足、贫困户的微观参与困境、市场主体自身利益与社会责任难以平衡、社会组织参与成本过高、参与机制不健全以及互动平台的缺失。产业扶贫参与式治理的实现需要多元参与主体的良性参与，应从宏观和微观两个层面加以规范，构建多元主体的良性协作机制。
论文希望通过利用产业扶贫参与式治理分析框架，分析解决产业扶贫实践过程中的问题，为我国产业扶贫的发展提供借鉴意义，同时为后期乡村振兴战略的部署提供过渡桥梁。但由于作者理论知识储备的缺乏，在对产业扶贫问题进行分析时不够全面，使得研究具有一定局限性。这将鞭策我在今后的学习中，更加注重理论知识的积累，充实自己的知识储存。同时，农村社会的发展、产业扶贫的开展关乎整个社会的进步，当前我国的产业扶贫还面临着种种复杂的困境，还需要更多的学者参与到研究当中，从而为全社会的发展贡献自己的力量。
参考文献（略）