加强档案立法的对策
目录
一、积极主动争取社会各方面对档案立法的重视
二、统一档案法律、法规对档案违法行为追究法律责任的规定
三、明确档案行政管理部门对档案归属与流向的最终决定权
四、加强对档案形成者的监控及其合法权益的保护
五、用法律手段促进开发档案信息资源和管理资源为社会服务
一、积极主动争取社会各方面对档案立法的重视
和支持档案立法的过程其实也是宣传档案和档案工作的过程，如果说档案法制宣传是对群众宣传、对社会宣传档案工作的有效手段，那么档案立法则是对领导宣传、对上级机关宣传档案工作的有效手段。档案行政管理部门需要充分发挥主观能动性，积极主动地向人大、政府及其立法主管部门汇报档案工作的现状和困难以及立法的必要性和可行性，以取得他们对立法工作的理解、支持和指导。档案立法是一个复杂的系代写毕业论文统工程，需要经过自上而下和自下而上的反复磨合与协调才能完成。认识来源于实践，只有在立法过程中让广大档案工作者广泛参与，尽可能多地吸收他们的合理化意见和建议，使他们了解具体法律条款制定的依据和理由，档案法律、法规出台后才能真正解决实际问题，得到广大档案工作者的自觉遵守，尽可能减少执行中的阻力。不同国家机关在行使社会管理职权过程中是分工协作的关系，在档案立法过程中需要加强同其他国家机关的沟通和协调。一方面在制定专门规范档案事务的法律、法规过程中需要同相关行业主管部门加强协调，取得他们对档案立法的理解、支持和配合；另一方面在其他专业法律、法规的制定过程中，档案部门也应积极参与，提出意见，促使其他专业法律、法规对其专业工作中涉及的档案事务加以必要的规范，借助其他专业法律、法规的权威和贯彻执行，推动档案工作的发展。同时，通过加强沟通，也可防止其他专业法律、法规对档案事务的规定同专门规范档案事务的法律、法规相抵触。立法涉及不特定多数人利益的调整问题，客观上需要加强与社会各方面的联系，听取各方面对法规草案的意见。在档案立法过程中除要强化人大和政府立法主管部门的审核把关外，还应积极探索委托专家起草法律、法规草案、召开立法听证会等多种途径，广泛听取社会各方面对档案立法的意见。实践证明，只有不断提高立法的透明度和民主性，才能逐步提高立法的平衡性和科学性。
二、统一档案法律、法规对档案违法行为追究法律责任的规定
虽然现在档案事业已经从整体上发展成为一项保存人类文化遗产的社会性事业，但至今在许多人的观念中仍然把档案工作视为机关内部的行政事务，认为对待档案违法行为以采取内部行政手段而不是法律手段，主要通过机关内部组织程序处理为宜。 年 月全国人大常委会通过的修正后的《中华人民共和国档案法》在赋予档案行政管理部门行政处罚权时，本着能用其他途径制裁档案违法行为就不采用行政处罚、国家机关不能处罚国家机关的原则，把现实工作中常见的发生在档案馆利从法制统一的角度来看，作为档案行政法规和地方性档案法规的下位法不应该同作为上位法的档案法律相抵触，但实际情况却是下位法在法律责任规定方面屡屡越位，究其原因，是上位法赋予档案行政管理部门的行政处罚权远远不能适应制裁档案违法行为所致。笔者认为，在《档案法》立法过程中所反映出来的对档案事业的认识滞后于实际发展的情况不改变，档案法律、法规之间在法律责任方面相互冲突的情况将会持续下去。要解决这一问题，首先应该根据实际情况适当扩大《档案法》所规定的档案行政管理部门对档案违法行为的行政处罚范围，然后再对下位法中关于法律责任的规定进行清理。针对当前行政处分制裁档案违法行为效果不理想的问题，急需制定相关法规建立健全档案行政管理部门与有关主管部门的协调机制，强化档案行政管理部门认定档案违法行为的权威性，以及行业主管部门和纪检监察机关接受档案行政管理部门行政处分建议后付诸施行的时效性。
三、明确档案行政管理部门对档案归属与流向的最终决定权
近几年，档案形成单位保存的档案数量急剧增长，许多档案室的工作日益繁重，纷纷自发升格为档案馆，使档案馆、室之间的传统区别变得越来越模糊。目前规范档案馆工作的法规性文件存在着相互抵触的现象，如 年国家档案局发布的《档案馆工作通则》从法律上肯定了长期以来为档案界所公认的档案馆所具有的永久保管档案和向社会开放档案这两大特征。而 年经国务院批准国家档案局发布的《全国档案馆设置原则和布局方案》却把不具有档案界公认的档案馆特征的部门档案馆，企业、事业单位档案馆等非终极性档案管理机构也纳入了档案馆体系，动摇了长期以来对档案馆的定义，导致档案馆网体系不顺，某种程度上甚至存在着失控的情况。尤其是当前一些行业主管部门纷纷建立档案馆，虽然档案行政管理部门一般把这些档案馆定位为非永久保管本部门档案的部门档案馆，但有些部门却自行把自己设置的档案馆定位为属于国家档案馆范围的专门档案馆，要求成为永久保管本单位、本系统档案的基地，不仅本身不按期、不按要求向国家综合档案馆移交档案，还干扰相关档案馆对接收范围内档案的接收。档案馆网体系的混乱导致国家档案馆接收档案的渠道不畅。长此下去，国家档案馆的档案来源将会逐渐枯竭，势必被架空。客观形势要求法律应赋予作为档案事业龙头的档案行政管理部门在档案的归属与流向方面具有最终的决定权和有效的制约手段，根据重点加强国家档案馆、保障国家档案齐全完整的原则，对各种类型档案馆各自收集档案的范围及相互之间的关系作出有序的规范，确保对国家和社会具有永久保存价值的档案纳入终极性国家档案馆的管理范围。对非终极性档案馆向国家档案馆移交档案的范围、档案室升格为档案馆、设立终极性档案馆等事宜法律应规定明确具体的标准和程序，授权档案行政管理部门予以审批。
四、加强对档案形成者的监控及其合法权益的保护
随着经济发展和社会进步，档案尤其是专业档案日益显示出巨大的社会价值和经济价值。越来越多的行业主管部门纷纷加强对本专业、本系统档案工作领导和管理的力度，自觉或不自觉地排斥档案行政管理部门的监督和指导，致使档案行政管理部门对许多机关和企事业单位形成的专业档案监管乏力。表现在档案立法方面，一些行业主管部门不按法律规定，未经档案行政管理部门同意，就单独制定专业档案管理办法，造成政出多门，此种做法既使基层部门难以适从，又违反了 规则所要求的法制统一原则。相对文书档案而言，房产、工商、税务、人事、病历等专业档案同公民个人有着直接的利害关系，对社会的利用价值极大。而专业档案的分散管理使档案信息处于本行业封闭使用状态，严重制约着档案信息资源社会共享。正如 年 月日江泽民同志在视察上海市档案局工作时讲的那样，“在档案的指导这一方面，应该是档案局为主。为了保证作为人类记忆的档案的齐全完整，全社会的档案事务都应该处在档案行政管理部门的统一监管之下。针对当前一些行业主管部门形成的专业档案自觉不自觉地游离于档案工作集中统一管理体系之外的问题，法律应该赋予档案行政管理部门强有力的制约手段，抵御某些行业主管部门对专业档案管理的各行其是。在加强社会信用体系建设的今天，客观上需要把分散在各个部门和单位的企业和个人的信用信息集中起来建立健全信用档案。档案行政管理部门应该顺应形势的发展要求，在全社会范围内实现真正意义上的专业档案集中统一管理。在非国有档案的立法方面，近年来取得了积极的进展，确立了保障非国有档案所有者的档案所有权、保障对国家和社会具有保存价值的或者应当保密的非国有档案的完整与安全的双重保障原则，但当前对非国有档案监管的立法只有原则性的规定。随着非国有经济的地位和作用在我国日趋重要，非国有档案的具体监管范围和措施是我国档案立法所无法回避的紧迫问题，对于类似私人档案登记制度这样一些已经为国外的档案立法所确立用环节之外的大量档案违法行为排除在档案行政管理部门行使行政处罚权的范围之外。多年的实践表明，对于发生在单位内部的大量档案违法行为指望通过内部组织程序来处理，是不可能收到太大成效的。与此形成鲜明对比的是，其他专业工作一般被人们定位为社会性事业的范畴，在涉及该专业档案事务的规定方面自然是以法律手段为宜，因而其他专业法中涉及档案事务的条款在法律责任规定方面对违法的国家机关、社会组织和公民所规定的制裁措施往往是一视同仁的。此外，目前已经制定的二十多部地方性档案法规，大多数在对档案违法行为具体规定行政处罚措施时，不同程度地延伸了《档案法》规定的档案行政管理部门对于档案违法行为行使行政处罚权的实施范围。加强档案立法的对策业务天地并行之有效的监管措施，我国档案立法应该认真研究并加以借鉴。此外，档案买卖、出境审批等一些已为档案法律所规定的监管手段目前基本上还处于闲置状态，尚需制定具有可操作性的措施将其真正落到实处。档案部门保管的档案来源于档案的形成者，当前档案收集难以做到齐全完整，档案形成者不愿向档案部门移交档案，一个很重要的原因是档案法律、法规对档案形成者合法权利的重视、代写毕业论文保护不够。随着社会主义市场经济体制下档案形成者权益意识的觉醒，在档案部门保障档案形成者的商业秘密、隐私权、知识产权及优先利用权等方面，应该制定系统而具体的法律规定，以便遵照执行。
五、用法律手段促进开发档案信息资源和管理资源为社会服务
信息是具有重要价值的社会资源。政府信息化在国民经济信息化中居于核心地位，而档案部门保管的档案绝大部分是政府形成的历史信息。虽然我国档案部门近些年来在开放历史档案方面步伐很快，但同一些西方发达国家相比，我国档案对社会开放的程度仍然过低。在利用工作中档案的开放、公布所沿袭的许多是内部掌握的文件规定，缺乏可以公之于众的具体规范，这与 规则所要求的透明度原则显然是不相符的。当前政府信息公开已经作为实现公民知情权、建设社会主义民主政治的客观要求而被提上了议事日程。国家机关在履行职能过程中直接形成的公务档案记载了其工作的真实情况，因而公民对保存在国家机关档案室内的现行档案的查阅是实现政务公开、接受人民监督的重要条件。政府信息公开应以及时公开为原则，不公开为例外，这已成为人们的共识。相比之下，现行档案法规定，只有国家档案馆才有向社会开放档案的职责，除特殊情况外档案封闭期长达年甚至更久，在各政府职能部门档案室内保存的档案一般不向社会开放，凡此种种限制利用的规定，同政府信息公开的社会发展大趋势极不协调。笔者认为，在条件适宜的时候，档案法律、法规应考虑规定对国家机关档案室保管的现行档案，除涉及国家安全、个人隐私、商业秘密等例外情况外，一律自档案形成之日起即对社会开放。公民查阅具体档案受阻，可向档案行政管理部门申请行政复议，也可向法院提起行政诉讼。档案是载体和信息的统一体，档案工作者管理档案载体的最终目的是为了最大限度地开发档案中记载的信息为社会服务。为了达到这个目的，档案工作需要建立畅通的信息交流渠道。目前档案馆、室之间，档案馆际之间的档案信息交流还很有限，相互之间尚处于半封闭状态，缺乏合作意识和条件。虽然档案法律、法规在建立档案资料目录中心和档案信息网络方面作了一些原则性的规定，但要使这些信息传输手段真正发挥效力，尚需档案立法在这方面作出进一步的规范。在当今飞速发展的知识经济时代，档案中记载的历史信息日益引起人们的关注，笔者认为档案部门之间不应总把注意力放在档案载体的争夺上，而应更新观念，采用数字化手段，通过信息网络积聚各类档案部门的全部馆、室藏为社会服务，发挥档案部门的合力，实现档案馆、室的共存共荣。为此也必须有相应的立法，保证与协调各档案馆、室与社会利用者的关系。此外，当前一些档案馆为开发档案信息资源而开展的爱国主义教育基地建设、现行文件社会阅览服务，以及为开发档案管理资源而开展的文件中心和档案中介服务等制度创新措施，在总结经验的基础上，也应逐步纳入法律规范的调整范畴。
六、及时应对科技迅猛发展的挑战
档案部门保存的档案目前主要存在两方面的突出问题：一是保存的珍贵历史档案为数不多；二是保存档案的数量和内容极为庞杂，有限的珍贵档案埋没于众多价值很低的档案中。由于档案法对档案价值鉴定和销毁的规定过于笼统，缺乏可操作性，大多数档案馆惟恐错销档案承担历史责任，造成经鉴定需要销毁的档案迟迟难以付诸实施，使这项工作长期停留在口头上，致使档案库房面临着档案数量快速增长的压力。笔者认为档案立法对于鉴定工作可从以下两方面予以规范：一是增强档案鉴定法律规定的可操作性，强化档案鉴定、销毁人员的法律责任，杜绝相互推诿现象；二是规定将当前正在迅速发展的非终极性档案馆建设成为具有国外文件中心功能的中间性档案馆，发挥其阻挡不具有永久保存价值的档案大量涌入国家档案馆的功能。今天，我们处在档案载体更替的巨大转折的历史时期，以电子档案为代表的新型载体档案，必将逐步取代传统的纸质档案而成为档案的主体。新型载体档案在许多方面具有与传统载体档案不同的特征，档案立法在新型载体档案管理规定方面滞后于科技进步的速度，严重制约着档案事业在知识经济时代的发展步伐。当代档案工作者有责任积极寻求妥善措施，保障人类记忆的完整性和延续性。档案法律、法规对电子文件等新型载体档案的管理要在新型载体档案的法律效力、保管条件、利用计算机网络收集和利用新型载体档案以及文档一体化管理、数字档案馆建设等方面作出相应的规定。