从资源保障为主走向资源、环境保障并重
代发毕业论文
2002年10月15日,当时的国务院温家宝副总理在“新中国地质工作50年暨中国地质学会成立80周年纪念大会”上发表重要讲话。在讲到二十一世纪地质工作方针时,他阐述了我国地质工作面临重大转折的四项内容,其中之一就是“从资源保障为主的地质工作转向资源、环境保障并重的多目标、多功能地质工作”。在新世纪里,“资源、环境保障并重”,既是作为一项社会经济活动的地质工作的指导方针,也是而且首先应当是政府主管部门在履行国土资源管理职责时应当遵循的方针。资源保障特别是矿产资源保障是不至于被忽视的,所以,为了切实贯彻上述方针,需要重点研究的是环境保障如何落实。地质环境的保护与治理,以及为之服务的环境地质工作,被提到重要地位,是经济和社会发展提出的要求,也是长期实践探索和认识深化的结果,经历了一个逐步发展的过程。认真总结五十年来的工作,继承已取得的成绩,发展已有的经验,进行必要的理论概括,对于提高自觉性,把地质环境的保护与治理提高到新水平,具有重要的意义。以资源保障为主、环境地质工作“有实无名”的时期从新中国地质工作创立到二十世纪七十年代的近三十年间,地质工作的基本任务是为社会主义建设提供资源保障,而其重点则是为工业建设提供矿产资源保障,因此一开始当然要以矿产地质工作为中心任务。而且当年从重点建设项目急需矿产资源的实际情况出发,还不得不先抓勘探,后抓普查。1952年中央人民政府地质部成立时,就立即组建了部直属的六支勘探队;而矿产普查工作则是到1954年才在全国部署开展的。①现在被认定为广义环境地质工作组成部分的水文地质工作和工程地质工作,随着社会主义建设的全面展开而逐步得到加强。在二十世纪五十年代前期,这一方面的工作重点有二,一是为大型工程项目提供建设依据的工程地质工作;二是为矿业开发中“排除水患”提供依据的矿区水文地质工作。也就是说,早期的工程地质工作和水文地质工作,也主要是围绕工业建设的资源保障进行的。1955年,地质部水文地质工程地质局成立,水文地质工作得到了全面加强,进入了一个新的发展时期。首先是有计划地开展了基础性工作,为查明全国地下水资源家底奠定了可靠基础。1974年水文地质部队的组建,在这一方面发挥了重要作用。其次是在全国特别是北方干旱缺水地区,广泛开展了支援农牧业的供水水文地质工作和打井抗旱。再次是开始了部分城市的供水水文地质工作。这使得水文地质工程地质工作摆脱了早期局限于个别工业建设项目的局限性,走向为社会主义建设全面提供水资源保障的新时期。而整个地质工作也因此而从单纯为工业建设服务走向为工农业建设全面服务,从单一的矿产资源保障走向全面的地质矿产资源保障,对于后来全国地质工作布局调整有着深刻影响。另一个有意义的进展是,环境地质工作在事实上起步了。二十世纪六十到七十年代,吉林、河南、河北、安徽各省都在部分地区进行了治理次生盐碱化耕地的水文地质勘察;黑龙江、吉林开展了克山病、大骨节、地甲病等地方病病因调查和改水防病的试验。这些都应属于环境地质工作,但当时并没有明确地意识到,所以都作为水文地质工作项目立项。也可以说,当时的环境地质工作是“有实无名”的。这是一种无可奈何的历史局限性,因为当时不但是在中国,就是在全球,人们也都还没有树立起环境保护的观念。单一的资源保障思路,不可避免地会在保障资源供给的同时,在某些情况下带来损害环境的副作用,河北平原地下水资源开发就是实例之一。自1958年大跃进以来,不少地方不顾环境保护和生态平衡,单纯从蓄水用水出发,在河流上游盲目大修水库。太行山前是重点地区之一,南运河(天津至黄河)水系因此而遭到严重干扰和破坏,水源迅速枯竭。到了1964年,存在了一千三百多年的南运河终于完全断流。在历史上曾经是舟楫往来的航道变成了乡间的大车道,并且累及河道两侧的工农业用水乃至城乡居民吃水,都成了问题。为解燃眉之急,在河北沧州和衡水地区开展了大规模的打井活动。在这一活动中,河北水文三队和四队曾建立了突出的功绩,十余年间指导和直接打井上万口,缓解了缺水的困难。但由于地下水的过量开采,很快就出现了降落漏斗,而且逐年积累发展。到了2001年,已经发展到地跨冀鲁两省、面积达七万平方公里、中心降深95米的规模。而且由于城乡居民吃水长期依靠水质欠佳的地下水,还引发了氟中毒地方病。环境地质工作的初步“正名”和定位二十世纪八十年代,环境地质工作正式提上日程并得到了初步定位,其标志是1981年地质部两份重要文件的制定和发出。第一,孙大光部长当年率团访问西欧归来。鉴于本次考察的重要性,为借鉴西欧资本主义发达国家发展和改造地质工作的经验,部决定将考察报告印发全国地质系统各单位学习研究。报告中第一次明确提出了地质工作三分的观点———全部地质工作划分为基础地质工作、矿产地质工作和广义环境地质工作三部分,广义环境地质工作包括水文地质工作、工程地质工作和狭义环境地质工作。这一划分方案为大家普遍接受,一直沿用至今。对于环境地质工作而言,这件事的意义不仅仅在于正式提出了环境地质工作的概念,而且将水文地质工作和工程地质工作归属于广义环境地质工作,也有着深刻的含义。因为这意味着,水文地质工作和工程地质工作并非单一的资源勘查活动,而是兼有或者说应当兼有环境评价的功能。二者技术属性的这一定位,对于后来有关技术政策的设计有着重要影响。按照作者现在的观点,“环境”可以理解为“空间资源”的同义语:作为可以分割使用的生产要素时,称之为“空间资源”,其占有使用权是排他的,可按“私人物品”处理,人们关心的当然首先是其数量的分配;作为人类共同生存而不可分割的空间时,称之为“自然环境”,占有使用不可能排他,属于公共物品,人们关心的当然只能是其质量的保护。而水这种物质资源也具有双重性———既是重要的物质资源,又是决定空间资源质量也即环境质量的重要环境要素。①工程地质工作的目的,是为了对一般地下空间的质量作出评价,因为与矿产和地下水等物质资源不同,对于空间资源而言,无所谓寻找和发现,只有质量评价的要求。而在对地下空间质量作出评价的同时,实际上也就是对一定范围内地质环境的质量作出了评价。至于地下水这种物质资源对岩石圈环境乃至地面环境所起的重要作用,则是人们都认识到了的。第二,地质部发出了关于调整加强水文地质工程地质工作的通知,明确规定,在“矿”、“水”安排次序上, 京津沪三市和宁夏自治区“以水为主”,北方各省区“水矿并重”。(按:这里说的“水”,内涵大体相当于前述的“广义环境地质工作”)。这标志着,在局部地区,已经不自觉地从资源保障为主转向了资源、环境保障并重。对于全国来说,这也是前进了一大步。二十世纪八十年代,是我国从计划经济体制向市场经济体制转轨的起步时期。如前所述,各类地质工作的技术属性在1981年作出了科学划分,但其经济属性的研究却嫌不足,而这正是实现体制转轨所必须解决的问题。这一方面经济关系未理顺,对发展思路影响最大的,很可能是广义环境地质工作。实行市场经济体制,划分公益性活动和商业性活动是基本前提之一。地质工作三分以后,有的经济属性是自然而然地清楚了,有的却不然。基础地质工作属于公益性活动,是大家都同意的。矿产地质工作应属商业性活动,是多数人赞同的。广义环境地质工作中的区域性调查,也应属公益性活动。而非区域性工作中的相当一部分,既然兼有资源勘查和环境评价的双重功能,其经济关系自然就会表现得比较复杂———针对同一自然对象进行的地质工作,从资源勘查角度看,是提供了一种可以用作投入的生产要素,当然是“私人物品”;从环境评价角度看,又是同时提供了一种“公共物品”。深入研究并正确处理其中的经济关系,是深化改革的重要任务。即便是到了1999年,国务院关于地质勘查队伍管理体制改革方案中明确提出划分公益性活动和商业性活动以后,这也还是一个需要认真研究解决的课题。从环境地质工作到地质环境的保护与治理地质环境是自然环境的组成部分,地质环境的保护与治理是环境保护工作的重要方面,是保护环境这一基本国策的体现。环境地质工作是一项社会经济活动,是地质环境保护与治理的基础和重要环节。但在很长时间内,地质界对这两者之间的联系和区别似乎不大理会,而且常常以后者代替前者,无意中导致了两者都被贬低的结果。从1988年开始,这一关系才起步理顺。1988年末,在国务院机构改革中,国务院颁发了地质矿产部“三定”方案。对于地质矿产行政职能特别是其中的地质环境管理职能的建立和到位来说,这份“三定”方案具有划时代的意义。方案第一次系统地设计了地质矿产行政职能的总体框架,第一次明确地将“地质环境的监测评价和监督管理”列为地质矿产部四项行政职能之一。如果说,从1981年起,在社会经济生活中才有了环境地质工作这一分行业的正式名份;那麽,从1988年起,在政府中才有了地质环境管理这一法定的行政职能。在设计这一行政职能时,主要理论依据和政策思路如下:第一,自然环境是人类生存活动的地球外层空间,包括大气圈、水圈和岩石圈(按照现在的观点,大气圈外的太空也应包括在内,见前页脚注2)。传统的环境保护思路只保护了大气圈、水圈和地面环境,现在加上对岩石圈的保护,环境保护工作体系才算完整。第二,从专业知识条件和已有工作基础看,地质矿产部承担地质环境的专业管理,并服从国家环保局的统一管理,是比较合理的制度安排。从1972年斯德哥尔摩“人类环境会议”和1973年中国召开第一次全国环境保护工作会议算起,十五年后在地质环境保护方面才形成上述认识和思路,已经算不上很及时了。但这毕竟是认识上的一大进步。地质矿产部按照上述思路提出的建议方案,得到了国务院各有关主管部门的完全赞同,从而保证了“三定”方案有关部分的顺利通过,而且使地质环境保护比矿产资源保护先一步列入了基本国策,从此进入了比较自觉的发展时期。在城市建设和综合治理方面,上海地面沉降监测研究和治理方案的探索及其付诸实施的收效,西安地裂缝的成因研究和控制,沿海一些城市海水入侵地下的影响及其对策研究,在社会上都引起了重大反响。长江沿岸鸡扒子、链子崖和黄腊石等地滑坡、崩塌的勘察和治理,在国土治理中发挥了重要作用。1993年国务院以120号令发布《取水许可制度实施办法》,办法中将颁发城市地下取水许可证的前置监督程序授权给基层地质矿产行政部门,立法意图就是从地下水既是重要物质资源、又是重要环境要素这一科学依据出发,要求地质矿产行政部门同时承担起地下水资源和地质环境的双重保护职责。由于各方面原因,这一制度后来作了调整修改。调整修改的是非得失可以暂且置之不论,但这一制度的理论基础———地下水既是物质资源又是环境要素,还没有看到有人提出过异议。从二十世纪九十年代初开始的地质遗迹保护区和地质公园建设,不但在实践上开辟了把特殊空间资源开发利用和地质环境保护结合起来的道路,而且为在进一步科学化提供了重要依据。上述一系列进展,在许多地方都超出了传统“环境地质工作”的覆盖范围,但又无一不以环境地质工作为基础。可以说,地质环境保护治理同环境地质工作之间的联系与区别,已经在实践中开始理清。进一步完善地质环境保护治理工作体系的思路要使地质环境保护与治理形成完整的工作体系,需要在三个环节上进行业务建设,即评价预警、保护监督和治理改善。每个环节业务建设的内容都应包括工作布局、制度建设和队伍建设三个方面。
一、评价预警是对地质环境静态现状和发展动态的评定,工作性质属于地质调查研究阶段,其内涵比传统的狭义环境地质工作有所扩大。这是全部工作的基础,同时也是为了向社会提供公共信息服务。从工作布局上看,应当包括区域性基础调查、专题调查研究、长期动态监测和灾害预报预警四个部分。区域性基础调查又是这一组基础工作的基础,应纳入公益性地质工作体系中的基础地质调查部分。也就是说,公益性地质工作中的基础调查,既应当是资源保障的基础,也应当是环境保障的基础,应当率先贯彻资源、环境保障并重的方针,成为“多目标、多功能地质工作”的先行者和典范。现行基础地质调查规范,是在资源保障为主的时期、而且是在单一的矿产资源保障为主的指导思想下制定的。1∶5万区域地质矿产调查固然名副其实;1∶20万区域地质调查其实也只是区域地质矿产调查,并没有能够全面覆盖矿、水、土各类资源,更不用说地质环境信息的采集了。毛泽东在二十世纪五十年代曾经说过,“区域调查是战略”。从词语的本意而言,“战略”是管全局的。不能覆盖全部国土资源的区域调查,就发挥不了充分的战略指导作用。从现实情况出发,为贯彻资源、环境保障并重的方针,当前有两条路子可走———自然也可以结合并行。一是有计划地另行组织专门性的区域调查或普查,这大体上就是1974年组建水文地质部队思路的继承和发展。二是在新一轮国土资源大调查中,探索把传统的区域地质矿产调查改造成“区域地质与国土资源调查”的可行性;同时探索在这样的调查中,在作出矿、水、土各类资源综合评价的同时,能否对区域地质环境也作出基本评价;这将是一项极有开拓意义的事业。专题调查研究自然是针对地质环境问题的调查研究,既是为了弥补基础调查的不足,也是为了应对不断出现的新情况。这是要求地质调查同地质科学研究结合最密切的领域之一,是发展环境科学的重要生长点。长期动态监测的关键是监测网的建设。监测网既要包括对突发型灾害的重点监测,也要包括对缓进型灾害的全面监测。①对于后者而言,地下水监测网意义十分重要,亟需整顿和发展。地方的环境监测网,属于公益性事业,但却是“守土有责”的“地方军”,在体制上和工作安排上,都要处理好服从全国统一布局和为所在地方公益事业服务的关系。有了扎实的基础调查、针对性强的专题调查研究、全面系统连续的动态监测数据,在科学理论指导之下,地质灾害预报预警自然就有了可靠的基础。
二、保护监督是政府的行政执法活动,目的是保护地面和地下空间资源,对人为的环境破坏进行控制,防止或减轻人为地质灾害的发生。与物质资源不同,空间资源在开发利用中不会发生数量消耗,只会出现质量劣化。从地质环境也即岩石圈环境保护的角度看,陆地空间资源可以分为特殊空间资源和一般空间资源两类。质量劣化的性质和后果,两类资源有很大不同,因而其保护的原则也应不同。特殊空间资源,是指由特定地质作用和特定地质体形成的风景区和具有重要科学价值的地质遗迹区,前者是旅游资源,后者是进行科学研究和普及科学知识的基地,都只能存在于很有限的范围内。相对于一般土地资源,其特点是稀缺性更大,使用时不可分割,而且一旦遭到破坏,在人类存在的时间尺度内不可能恢复,这一点同不可再生的物质资源(矿产资源和土壤)有类似之处。但它们又不像矿产资源那样,有可能通过科技进步找到替代资源,因而遭到破坏的后果将显得尤为沉重,会成为永远的遗憾。因此,保护的原则是严格制止破坏。这类资源中,只具有科学价值而缺乏观光旅游价值的,只宜作为公共物品管理,要疏通纳入公共财政预算的渠道;具有观光旅游价值的,可以作为收费的公用事业管理,办成以收抵支的事业单位或非赢利性的(指宗旨而非实际效益要求)国有企业、国有控股企业,实现在开发中保护的要求。一般空间资源,即常规意义上的“土地”———地面理论上阐明环境和空间资源关系、从而为法制建设的及地下空间,普遍存在于陆地,可以分割并排他使用。在其开发利用过程中,质量劣化是常见的事,对岩石圈的机械破坏也不可能完全避免。保护原则是力求减少破坏,对于必不可免的破坏,则要公平解决环境恢复成本的分摊问题。为此需要进行一系列制度建设。制度建设的要点,是将企业或个人生产活动中的环境破坏外部性内部化,即让生产者承担环境恢复的成本。即便是由国家投资的公益性工程,工程承建商从事的也是赢利性活动,应当自己承担工程的环境恢复成本,不能把企业(包括国有企业)利益和“国家利益”混为一谈,把环境恢复成本转嫁到公共财政头上。如果国家基于社会利益,作出减免这一成本的决定,那麽也应相应扣减工程造价。处理这一问题的基本思路,作者已另有文章论及,①此处从略。
三、环境的治理和改善,本身是一种公共物品的生产,包括水土工程和生态工程两大类,与国土资源部门直接有关的主要是水土工程。在这一领域需要进行的建设包括两个方面。一是应当由谁最终承担这一物品的生产成本,要区别天灾与人祸,要区别恢复与改善的不同要求,制定合理的政策,建立可行的制度。二是这类工程的施工,意味着一个新兴产业的出现,这一产业的行业归属、管理方式、政策法规体系,都需要有人认真地去研究,提出解决问题的思路和办法,以扶持这一新兴产业的成长。对于“人祸”即人为环境破坏,实行“谁破坏,谁治理”制度的,投资者也就是环境恢复成本的承担者。实行“谁破坏,谁付费”制度的,治理工程直接投资者是政府,而环境恢复成本的实际承担者是造成环境破坏的生产者,所以宜考虑建立专项基金制度。对于“天灾”即自然地质灾害的治理,目的在于消除灾害或减轻灾害发生后果的,属于公益性活动,应由公共财政投资,但中央和地方财政如何分担,也需进一步研究。原生不良地质环境的改善,从前述环境与空间资源是同一事物两面这一基本观点出发,自然也有可能为某些产业创造出更为良好的生产要素,是否应属典型的公益性活动,就不能一概而论。受益者是社会大众、特别是其中的弱势群体如农民的,应按公益性事业核销投资。受益者是个别企业的,则应本着权利义务对等的原则,研究建立合理的投资体制:鼓励支持社会投资;实行民办公助;由国家预付投资,并研究从未来收益中收回国家投资的办法。